UN SIGLO CON PETRÓLEO

Presentamos una síntesis de los hitos más importantes
de la historia petrolera de la Argentina.

Los primeros tiempos
Corría el año 1865, apenas siete años después de que el negocio petrolero se iniciara en Pennsylvania, relata Guillermo Yeatts en su libro “El robo del subsuelo”, cuando en la provincia de Jujuy se gestaba el primer emprendimiento petrolero de la Argentina. Leonardo Villa fue el primer empresario que intentó explotar el petróleo en forma comercial con el fin de cubrir las demandas del mercado de Kerosén para alumbrado público, al igual que se realizaba en Estados Unidos desde 1858. Sin embargo, la iniciativa de este pionero, continúa, chocó contra una impenetrable muralla. Para comenzar la explotación, Villa se vio obligado a solicitar autorización de las autoridades jujeñas y luego al Poder Legislativo nacional, la cual tras infinitos vaivenes le fue denegada. Hacia fines del siglo XIX otros emprendimientos sufrieron la misma suerte.

Petróleo por agua
Fue recién en el año 1907, cuando el Ministerio de Agricultura, que buscaba agua potable para los habitantes de Comodoro Rivadavia, descubrió petróleo por accidente. Es así que se declaró el 13 de diciembre de 1907, como el “Día del descubrimiento del petróleo” en la Argentina, aunque según Yeatts “empresarios argentinos ya habían descubierto el oro negro e intentado su explotación hacía más de 40 años”.
Para Nicolás Gadano, experto en Energía, autor del libro “Historia del Petróleo en Argentina” y del trabajo “Determinantes de la inversión en el sector petróleo y gas de la Argentina”, desde el momento del descubrimiento de este energético en el país se plantearon dos interrogantes: uno, en torno a la propiedad del petróleo y el otro, respecto de quién debería explotarlo, los que dominaron la organización del sector.
Si bien el dominio público del subsuelo nunca se modificó, sostiene Gadano, la Argentina no pudo encontrar respuestas claras y estables a estos dos interrogantes. Y de esta manera el marco regulatorio de la industria petrolera exhibió una gran inestabilidad, con recurrentes ciclos en los que reformas importantes eran luego revertidas tras un cambio de gobierno. El petróleo no fue ni un sector liberado a la actividad privada ni tampoco un sector en el que se impulsó de manera sostenida la explotación estatal, asevera Gadano.

Nacionalistas versus entreguistas
Daniel Montamat, en su libro “Economía y Petróleo” coincide con esta visión y expresa que cuando se descubre el petróleo en Comodoro Rivadavia, la mayor parte de las propiedades de la zona pertenecían a súbditos de la Corona Inglesa. Surge la preocupación de que los superficiarios ingleses pretendieran copar los cateos de la nueva región petrolera. Era políticamente inaceptable, explica Montamat, que por tiempo ilimitado (según la ley vigente), el petróleo de Comodoro Rivadavia fuera una pertenencia de explotación británica. El debate que presidió el escenario de la época dividió aguas entre “nacionalistas” y “entreguistas”. Los nacionalistas querían reservar la zona de explotación petrolera al Estado nacional. Mientras que el argumento liberal de la época, que tuvo como vocero al Dr. Joaquín V. González, afirmaba que no había que limitar el ingreso de particulares y compañías extranjeras en la explotación petrolera. Para unos el petróleo era un recurso estratégico, mientras que para los otros era un recurso natural más.

La YPF de Mosconi
Los nacionalistas forzaron las reglas de juego para crear las reservas de exploración y explotación estatal, que fueron concentradas en cabeza de YPF, cuando surgió como petrolera estatal en 1922. La YPF de Mosconi fue una empresa eficaz, que asimiló tecnología, descubrió nuevas reservas y aumentó significativamente su producción. Pero ni sus precursores o defensores entendieron que la fuerza o debilidad de la nueva empresa estaba dada por su rentabilidad. Este era el talón de Aquiles de la empresa: su capacidad de generar fondos para sostener niveles crecientes de actividad y su autonomía de gestión.
Entre los años 1907 y 1922 de las 5.320 solicitudes de cateos, se concretaron sólo 425: 360 en Neuquén y 65 en Chubut. Sólo un 2% de la superficie comprometida fue la acordada al Estado como reserva. El resto fue entregado a la exploración de compañías privadas. Pero la explotación privada del petróleo argentino recién comenzó en 1915 y estuvo hasta 1922 circunscripta a Comodoro Rivadavia (Plaza Huincul en 1923 y Salta y Mendoza en 1926).

Perón y la nacionalización de los recursos
Según analiza Montamat, la historia petrolera argentina siguió signada por esta dicotomía: o el Estado a través de YPF o los particulares porque son más eficientes. Perón, a fines de la década del ’40, nacionalizó la industria pero desnaturalizó definitivamente la gestión autónoma de YPF. Ante la amenaza de un acuerdo productivo con la Standard Oil, Frondizi reaccionó con el famoso “Petróleo y Política”.
Cuando asumió como gobernante en 1958, Frondizi advirtió la debilidad de YPF para alcanzar los objetivos exploratorios y productivos nacionales. Y apeló al capital privado, pero sin superar la dialéctica que presidía el debate político. Para los opositores fue un entreguista y consideraron que sus contratos comprometieron seriamente la soberanía nacional.
Derogados los contratos en 1963, YPF recupera un rol protagónico excluyente. Pero la interferencia política a su gestión ya era un vicio de larga data e YPF era un monopolio débil.

La nueva Ley de Hidrocarburos
En el año 1967 se votó una nueva Ley de Hidrocarburos (17.319), que si bien mantenía la explotación estatal a través de YPF, también permitía la existencia de contratos como de concesiones con el sector privado.
Entre 1973 y 1976 fue un período de extrema convulsión política en la Argentina, y el entorno no era favorable a las empresas privadas, a tal punto que se llegó a nacionalizar y estatizar (en cabeza de YPF) a la comercialización de combustibles.
A partir de 1976, la gestión militar vuelve a abrir tímidamente al sector a la inversión privada, pero subsiste el complejo de estar negociando con la soberanía nacional.

El Plan Houston
Con Alfonsín, en 1985, vino el Plan Houston, como un intento de revertir el deterioro de las reservas de hidrocarburos. Según Gadano, los resultados no fueron los esperados ya que en las 5 rondas de licitaciones entre 1985 y 1990, de las 165 áreas concursadas sólo se adjudicaron 77, y se concretaron menores inversiones de las pautadas.
Hacia fines de los ’80 la estatal YPF requería sistemáticamente de asistencia financiera del Tesoro, situación que incrementaba las probabilidades de privatización.

La desregulación del sector
A partir de febrero de 1989 la economía argentina ingresó en una dinámica hiperinflacionaria, que precipitó en julio la sustitución del presidente Alfonsín por el peronista Carlos Menem. Y es así que en ese año, el gobierno dispuso un cambio total en la forma de encarar el negocio petrolero mediante la sanción de los decretos 1.055/89, 1.212/89 y 1.589/89. Estos decretos que se basaron en la Ley 17.319 cambiaron diametralmente la orientación de la política petrolera. En síntesis, los decretos determinaron una importante transferencia de áreas de exploración y producción, que estaban a la cabeza de YPF, al sector privado junto con una serie de medidas dirigidas a garantizarles a las potenciales adquirentes reglas de mercado en esas áreas.
En este sentido, Guillermo Yeatts sostiene que el programa de desregulación del mercado petrolero tuvo como primer objetivo acercar ciertas formas de mercado a un sector en el cual la actividad pública había eliminado todas las características técnicas de un mercado medianamente competitivo.
El Decreto 1.055/89 determinó la creación de un mercado libre de petróleo crudo, básicamente en las etapas de exploración y producción (upstream). En tanto, el Decreto 1.212/89 marcó las reglas del juego para el sector de refinación y comercialización (downstream). Finalmente, el Decreto 1.589/89 reafirmó la apertura económica del sector estableciendo la libre importación y exportación de petróleo y derivados, junto con la eliminación de derechos y aranceles.
Con respecto a  los resultados de la desregulación, Guillermo Yeatts sostiene, que “en términos de incrementos en la producción, incorporación de nuevas firmas al mercado, aumento de la participación privada y modernización de la industria en todas sus facetas, los resultados fueron notables”. En cuanto a la producción de petróleo, se pasó de 28 millones de m3 en 1990 a cerca de 42 millones de m3 en 1995, según datos del Instituto Argentino del Petróleo y del Gas (IAPG) y en ese período se logró el autoabastecimiento energético.

La preocupación ambiental
Vale resaltar que es recién en la década del ’90 cuando comienza la preocupación ambiental en el sector petrolero. Es en este contexto que la Secretaría de Energía sanciona diversas resoluciones y disposiciones para garantizar la preservación ambiental en el desarrollo de las operaciones. Entre ellas se encuentran: la de saneamiento de piletas utilizadas para la perforación de pozos de exploración y explotación de hidrocarburos; normas de protección ambiental durante la construcción de ductos; normas y procedimientos para el aventamiento de gas; normas sobre abandono de pozos y normas relativas al transporte en la vía pública de combustibles líquidos.
Así, las compañías privadas que habían obtenido las concesiones que anteriormente pertenecían a la estatal YPF, tuvieron que hacerse cargo de la remediación de los pasivos ambientales que había dejado la petrolera de bandera argentina, como por ejemplo, del reacondicionamiento de las aproximadamente 10.000 piletas de perforación existentes, entre otros pasivos. La presión ejercida por la opinión pública, ausente durante el monopolio estatal, induce a las empresas privadas a iniciar una gestión ambientalmente responsable. La certificación de la norma ISO 14000 (procedimientos administrativos y operativos estandarizados de reconocimiento internacional, que garantizan una gesitón amigable con el medio ambiente) se convierte en un codiciado diploma social para las empresas del rubro, donde la internalización de los costos ambientales comienza a constituir una variable más en la toma de decisiones.
Entre otras mejoras ambientales realizadas por las compañías petroleras a partir de este período cabe destacar al cese del aventamiento de gas: las empresas dejan de ventear el gas de producción y comienzan a reinyectarlo en los yacimientos. Al respecto, el por entonces subsecretario de Combustibles de la Secretaría de Energía, Alberto Fiandesio, señalaba que a partir de la implementación de esta normativa, sancionada en 1993, en el año 1999 se habían logrado recuperar 10 millones de m3 de gas, que se hubieran aventado de no haber existido esta instrucción oficial. Para la recuperación de este fluido, indicaba Fiandesio, la industria invirtió cerca de 400 millones de dólares en obras de captación y aprovechamiento del gas, que se destinó fundamentalmente a gasoductos, reinyección en yacimientos y para la generación eléctrica.
Otra de las mejoras se dio en el campo de la sísmica. En forma previa a este período las empresas utilizaban equipos y procedimientos de sísmica 2D para la exploración de áreas petroleras. Esto involucraba el uso de grandes maquinarias viales en la apertura de las picadas, y ocasionaba un tremendo impacto sobre el ambiente. A partir de la década del ’90 las petroleras empiezan a emplear la sísmica 3D, que se ejecuta mediante camiones vibradores –o en algunos casos con explosiones someras–, procedimiento que prácticamente no dejan señales en el suelo.
En cuanto al movimiento de los suelos y a la utilización de canteras, se establecen nuevos procedimientos previendo la restauración del suelo a su estado original –o en su caso lo más cercano posible a él–, de manera de provocar impactos mínimos.
Por otro lado, en relación con los residuos generados a partir de la perforación de pozos y de la actividad productiva, se tratan, se destruyen o se confinan en sitios aptos para tal fin, mientras que anteriormente se dejaban esparcidos sobre el terreno.
Hoy en día se puede afirmar que todas las empresas petroleras que operan en el país cuentan con procedimientos ambientales lo suficientemente amigables para lograr un impacto mínimo sobre el ambiente.
Solamente queda como tarea para el futuro la decisión sobre más de 12000 pozos abandonados (o en situación de abandono), los cuales deberían ser sellados según los procedimientos vigentes, evitándose así inconvenientes ambientales superficiales o subterráneos debido al deterioro de cañerías y válvulas.

La privatización de YPF
El gobierno de Menem, sostiene Yeatts, usó los mecanismos de la Ley de Emergencia Administrativa, promulgada en plena hiperinflación, dictando decretos “de necesidad y urgencia” para desregular el sector petrolero. La desregulación del mercado, en lo que respecta a ordenamiento jurídico (ingreso de empresas privadas, concesión de áreas petroleras, libertad de instalación de refinerías y bocas de expendio, etc.) requería además, de la reforma de la compañía estatal YPF.
Esta empresa no sólo era la protagonista casi exclusiva del sector petrolero, dado el monopolio vigente durante las últimas décadas, sino que era la empresa más grande en términos de facturación y activos de la Argentina.
La necesidad urgente de recursos líquidos, afirma el experto, provocada por la asfixia financiera del sector público, así como la de lograr inversiones en un país de alto riesgo, llevó a la venta de las empresas estatales con mercados legalmente exclusivos. Así, el gobierno decidió vender a YPF como una empresa integrada, con reserva de mercado y con ventajas artificiales.
El proceso de transformación empresaria de YPF llevó a la asociación con el sector privado en las áreas centrales, los oleoductos Allen-Rosales y Rosales-La Plata, la venta de buques tanque de cabotaje fluvial y marítimo, de talleres navales, de equipos de perforación y cementación, la comercialización de las destilerías Campo Durán, San Lorenzo y Dock Sud, y la asociación en algunas plantas de almacenamiento, puertos y boyas.
Estas medidas fueron encaradas merced al decreto 2.778/90 de transformación de YPF, y fueron ratificadas por la ley 24.145, del 6 de noviembre de 1992, que determinó fundamentalmente la privatización de YPF y la federalización de los hidrocarburos.
La ley 24.145 establece la federalización de los hidrocarburos otorgando el dominio de los yacimientos a las provincias en cuyos territorios se encuentren, la concesión a YPF de ciertos oleoductos y poliductos, la transformación empresaria y el mecanismo de venta de acciones, así como el destino de los fondos de dicha venta.
En el año 1999, durante la gestión del presidente Menem, la española Repsol, adquiere YPF, que partir de ese momento se transforma en Repsol YPF. Según se informa en su página web, actualmente Respol YPF es una empresa internacional integrada de petróleo y gas con actividades en más de 30 países y líder en España y Argentina. Es además una de las diez mayores petroleras privadas del mundo y la mayor compañía energética, en términos de activos, en Latinoamérica.

Nace Enarsa
Considerando a la Energía como una “cuestión de Estado” y al petróleo como un recurso natural no renovable y estratégico para el bienestar humano y el desarrollo económico, es que el 29 de diciembre de 2004 se crea la empresa Energía Argentina Sociedad Anónima (Enarsa). Su objeto* es la exploración y explotación de hidrocarburos. Además, Enarsa es titular de los permisos de exploración y concesiones de explotación de todos los bloques del offshore argentino, que no hubieran estado adjudicados a la fecha de su constitución.
La creación de Enarsa representa un intento del Estado de recuperar la injerencia en un sector, en el que luego de la privatización de la petrolera argentina de bandera (YPF), actuaban sólo jugadores privados. Esta participación es considerada esencial, para el Gobierno, en un contexto de suba internacional de los precios del petróleo y de escasez de este recurso.

Actualidad
En la actualidad, mayoritariamente participan en el sector grandes compañías privadas internacionales como Repsol YPF, Pan American Energy (fruto de la unión entre la inglesa BP y Bridas), la  brasileña Petrobras (que adquirió los activos de la argentina Perez Companc), la francesa Total y la holandesa Shell. Si bien el mercado permanece desregulado en teoría, rigiéndose por los decretos sancionados en 1989 y la Ley 17.319 de 1967, en la práctica tiene fuertes condicionamientos económicos y comerciales ejercidos por el Gobierno Nacional. Así, en los últimos cuatro años se ha logrado un estancamiento de la producción de petróleo y una disminución de las reservas –debido a la falta de incentivos para la exploración–. La actual crisis energética seguramente nos llevará a perder nuestra capacidad autoabastecedora de combustibles en dos o tres años, si no se revierte la tendencia actual. Está en las autoridades nacionales responsables en esta materia lograr establecer metas a largo plazo e incentivos adecuados para que el sector vuelva a trabajar con la dinámica que nos permitió tener excedentes exportables.

Ecopuerto.com

Fuentes:

1. “El Robo del Subsuelo”, Guillermo M. Yeatts, Ediciones Teoría, Buenos Aires, 1996.
2. “Economía y Petróleo”, Daniel Gustavo Montamat, Organización Editora PV, Buenos Aires, 1995.
3. “Determinantes de la inversión en el sector petróleo y gas de la Argentina”, CEPAL, Santiago de Chile, 1998.
4. “La política de desregulación petrolera argentina: Antecedentes e Impactos”, Roberto Kozulj y Víctor Bravo, Bibliotecas Universitarias, Centro Editor de América Latina, Buenos Aires, 1993.
5. * Página Web de Enarsa
6. Revista Tecnoil, Edición Especial: Las Leyes Verdes, Nro. 208, Buenos Aires, Junio de 1999.